国土资源管理就是要以“十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地”与“科学管理利用矿产资源、促进矿业经济持续发展”为核心。要达到这一目的，就要严格控制和严厉打击各种国土资源违法行为。在实际工作中，国土资源执法存在的问题比较突出，解决执法难成为国土资源管理最具挑战性的课题。中国发展的战略机遇期，伴随着土地、矿产等自然资源供需严重失衡，注定了国土资源执法监察短期内无法摆脱艰苦、复杂的执法环境。而当下，面对“扩内需、保增长”的艰巨任务，社会投资需求强劲增长，国土资源违法现象有激增之势，执法监察的压力和难度将会不断攀升。执法难主要表现在以下几个方面：
一、制止难、取证难、查处难：“三难”是导致国土资源违法成本低、执法成本高的一个重要原因。有执法的依据，却没有执法的强硬手段，制止难成为实际工作中遇到的第一难。发现违法行为后，缺乏强制手段，加之执法程序复杂，等将程序依法实施到位，违法建设已成事实；第二难是调查取证难。原因在于既有违法采矿、非法占地等个人利益、集团利益驱动的因素，也有政策环境、法律环境方面的因素。违法对象不配合接受调查甚至是授意、威胁旁证人员歪曲事实、逃避调查等情形在执法过程中经常发生，国土资源部门在取证上缺乏有效强制手段，对违法当事人不能进行有效控制，造成证据不足、难定性、难以准确适用法律；第三难是查处难。查处难实际表现为执法到位难。难就难在查处违法行为往往是事后查处，难度加大，难以执行到位。法律规定，凡是涉及强制执行的，必须申请人民法院。司法受理环节程序复杂，执法成本高，加上经常遇到孤寡老人、残疾人等特殊对象，强制执行往往很难到位。
二、暴力抗法时有发生：近些年，国土资源部门执法人员因履行公务而受到不法分子伤害甚至牺牲的事件多次发生。据媒体报道，两年来，贵州省国土资源部门执法人员在执法过程中受伤害多达 100余人，被不法分子围攻达 100次，车辆被砸达30余次；北京市国土资源部门执法人员因制止非法采矿行为遭到人身攻击30余次；宁夏回族自治区国土资源部门执法人员在执行任务中有 20余人受到过伤害。就我们湖南而言，2008年11月，祁东县土地执法人员在查处一起违法案件时，因拆除猪舍和围墙问题与违法当事人发生争执，当事人聚众闹事，围攻执法人员；贵阳县国土资源局局长肖良东因为炸封非法开采的黑煤矿，被非法矿主视为“严格执法不识好歹的倔家伙”，大白天被歹徒砍伤身中九刀住进医院。等等。这些案例提示我们，国土资源执法部门已经成为和平时期的危险职业之一。笔者所在的县局曾在查处一煤矿非法转让采矿权的案件，在听证过程中，违法者当面拍桌子威胁执法人员；在查处一村民非法毁坏耕地案时，该村民开始是置若罔闻，等到国土资源部门将案件移送公安机关后，就采取找人拉关系、请客、送礼等手段，被执法监察人员毫不留情的拒绝后，就实行打电话恐吓、无理纠缠等手段对我局执法监察大队长和办案人员进行威胁。象这样事例还很多，严重影响执法监察人员的身心健康和正常开展工作。
三、查处重大违法案件地方政府干扰大：在查处重大或招商引资违法案件过程中，由于利益的驱动，来自地方政府的行政干预较大，少数领导干部以言代法、以权代法的现象时有发生。由于国土资源部门是政府职能部门，实行地方政府和上级主管部门双重领导，上级主管部门负责工作业务的“事权”，而地方政府负责“人、财、物权”。双重领导体制下，地方政府存在以“人、财、物权”影响职能部门“事权”，容易损害国家法律政策的权威性、统一性。由于机构编制和财政权仍由同级人民政府管理，国土资源部门在执法中就难免出现尴尬的地位。
四、法律法规的有关规定过于原则，较难操作：国土资源法律法规虽然几经修改，但仍没有赋予国土资源部门强制执行权。《土地管理法》第八十三条规定：“责令限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其它设施的，建设单位或者个人应立即停止施工，自行拆除；对继续施工的，作出处罚的机关有权制止。”对继续施工的，国土资源部门有什么权力来制止？如何制止？法律无明文规定，因此很难实施。执法监察部门依法责令后，如果违法当事人拒不执行，国土资源部门既没有强制执行的手段，又没有强制执行的法律依据，结果往往是以罚代法，收取罚款了之。还有对农民建房的处罚条款过于严厉，不管什么用地性质，就一个“拆”字，对确实需要住房的建房者来说过于严厉。法律赋予国土资源部门的强制权十分有限，即使个别条款有执行权，都不便于操作。《土地管理法》第七十六条规定，对非法占地的处罚是没收或拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款。但是如何拆除（没收）？由谁来拆除（没收）？怎样拆除（没收）？法律并没有做出明确性的强制规定。《湖南省矿产资源管理条例》第三十二条规定：无证开采矿产资源的，所在地人民政府应当予以取缔，依法追究有关人员的责任，并通知相关部门和单位不得提供电、火工产品。国土资源部门作为真正实施行政执法的主体，只能责令停止开采，而通知停电、停供火工产品的只能是同级人民政府。操作性不强！
五、履行依法行政的经费保障不足：在当前的国土资源管理体制上，上级国土资源部门只管下级国土资源部门的领导干部，钱、财、物都是由地方政府管理，能真正用到国土资源执法监察上的经费相当有限。再加上市级国土资源执法监察支队虽然已提升为副处级单位，县级国土资源执法监察大队也提升为副科级单位，但都无单独的核算体系，且执法监察的交通工具及其它执法装备极为落后，从而对预防国土资源违法行为显得心有余而力不足。一些地方在国土资源管理体制改革后将执法监察队伍人员工资的前四块 （即基本工资）列入了财政预算，但工资的后两块（生活补助、节余津贴）以及日常办公经费、办案经费还是与经济任务和罚没收入相挂钩。只要还存在经济任务的导向，就必然会在一定程度上诱导执法人员办案时注重经济处罚而偏离执法宗旨。
六、待遇在同类执法单位中偏低：国土资源执法监察人员最辛苦、最得罪人，常年处在国土资源管理最不好干的第一线，还要经常下到最危险的矿井等地实地勘察。虽然要以“执法为龙头，促进国土资源管理全面到位”口号提得响，但涉及到具体问题时往往走样。全国各地的国土资源执法监察机构大部分都有一定的经济目标任务，真正用于防范国土资源违法行为方面少。测绘和征地拆迁人员有外勤补助，监察人员有监察津贴，连信访人员仅对信访案件进行分类或转批，每月都有一定的信访津贴，而具体处理落实每件信访案件和违法案件的执法监察人员却什么也没有，于情于理都说不过去。至于原国家土地管理局对办案有功人员给予奖励的政策，既无标准，又不具有操作性。
建立长期有效的国土资源监察体制，必须分析新形式下国土资源违法案件的特点和规律，在各地实行省级以下国土资源管理体制改革的基础上，建立起符合我国基本国情，能独立行使国土资源执法监察职权，具有高度影响力、约束力、管制力的现代执法监察体制。结合基层工作实际，提几点解决难点问题的建议：
一、建立国土和公安等职能部门联合执法机制：针对当前国土资源违法主体的特殊性和多头性、违法性质的欺骗性和隐蔽性、违法方式的多样性和集中性、违法地段的区域性和集中性等特点，国土资源执法监察缺乏强有力的制止手段，“单打独斗”的执法模式很难打破被动局面。林业、税务、海关等部门早就引入公安机制，使这些部门的行政执法力度与手段大大加强。事实上，国土资源执法监察无论在数量上还是对抗性上都不亚于这些部门。现阶段，公安部门介入对有效制止毁坏耕地、违法用地、非法采矿等违法行为，起着不可替代的作用。2007年10月11日，河南省洛阳市大胆而有步骤地创新执法体制机制，在全国率先成立国土资源警察支队，洛阳市下属的偃师、宜阳、汝阳、嵩县、伊川、孟津、栾川、新安、洛宁等县（市）也陆续成立了国土资源警察大队，成为破解执法难的有效途径。截至目前，洛阳市共有70余名公安干警专职从事国土资源执法监察工作。近三年实践下来，全市国土资源执法环境得到明显改善，尤其在矿产资源管理方面，基本形成了管理有规、矿权有序、开发有责、调控有效、监督有力的全新局面。据国土资源部初步统计，全国有15个省(区、市)的31个市、105个县建立了国土资源与公安联合执法机构和队伍136个，专门从事国土资源执法的公安人员达到895人。这些执法新模式不仅拓展了执法的手段，还可以有效保护执法监察人员的人身安全，解决国土资源执法中的“三难”问题，有效地降低执法成本，提高执法效能。刑事手段提前介入国土资源执法，较好地破解了国土资源行政执法难的问题，有效遏制了国土资源违法案件的上升势头，这种执法模式给国土资源执法提供了一把新钥匙。在关注这个执法新模式运行了两年多后，国土资源部也曾公开肯定了这种执法新模式，希望各地“在条件成熟的时候推进”。同时，国土资源部门还可以与法院、检察院、监察局、安监局、电力局等相关职能部门整体联动，统一认识，统一步调，统一指挥，统一行动，各司其职，各尽其能，通力协作，有效地发挥部门整体执法优势，强化联合办案能力，提高国土资源违法案件的执行力和查结率。有了部门之间的配合和协作，将大大提高对违法行为的反应速度、制止力度、制止效果和查处效率。有了司法机关的先期介入和后期跟踪落实，当事人不配合调查取证工作、阻碍查处工作和暴力抗法的事件就会减少，难执法、执法难和执行难等问题也会有较大的改善。
二、建立完善的火工产品、电力供应制度：在矿山企业进行生产的过程中，需要采购炸药的，必须由国土资源部门签署意见，公安部门才能发放炸药，违者将追究相关人员法律责任，这样有利于制止乱挖滥采行为。建议由省国土资源厅与省公安厅联合发文，制定具体实施方案。当国土资源部门发现矿山企业有违法行为时，国土资源部门以函告形式通知电力部门停止电力供应，以阻止有违法行为的矿山企业继续违法开采。
三、实行省以下执法监察人员统一收编、垂直管理：几年前的体制改革，省级国土资源部门成立执法监察总队、市级成立支队、县级成立大队，机构升格了，地位提高了，但上级部门只实行业务领导，人员编制和经费等属于地方管理，在执法过程中，放不开手脚，不敢碰硬，导致执法处于被动状态。建议将市、县国土资源执法监察机构的人、财、物、事由省国土资源执法监察总队统一收编，垂直管理，并由国土资源部统一配发执法制服、执法车辆和执法标志，保证国土资源执法的统一性、权威性和有效性。同时还要完善执法监察体制，实行向地方派驻国土资源督察制度，省级向市级、市级向县级派驻２名国土资源督察。督察的主要职责是对各级国土资源部门负责，发现地方政府有违反国土资源法律法规行为或行政干预国土资源执法时，可以责令国土资源执法监察人员调查处理，或报告上级国土资源部门依法处理，确保国土资源违法案件查处到位。一段时间后，再实行异地交流。
四、修改法律，制定切实可行的操作规程：当前，全国各地的基层国土资源执法监察人员在各级媒体提出了不少反映执法难的真知灼见和确实可行的建议。笔者建议，在修改《土地管理法》和《矿产资源法》的时候，多征求贯彻执行国土资源法律的基层同志的意见，制定切实可行的操作规程。如对《土地管理法》第八十三条“责令限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其它设施的，建设单位或者个人应立即停止施工，自行拆除；对继续施工的，作出处罚的机关有权制止。”建议赋予国土资源部门强制执行权，在违法修建房屋之初就向违法对象下达《责令停止国土资源违法行为通知书》，责令停工，并限期拆除非法占用土地修建的房屋，如果拒不执行，3日后由国土资源部门予以强制拆除。这样既维护了法律的尊严，也减少违法对象的经济损失，避免造成社会矛盾。《土地管理法》第七十六条规定，对非法占地的处罚是没收或拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款。但是如何拆除（没收）？由谁来拆除（没收）？怎样拆除（没收）？法律应该做出明确性的强制规定。
五、为严格执法提供必要的工作经费和装备：随着新形势的发展，完全依靠人、纸、笔等传统办案方法和手段已不能保证执法监察工作的顺畅进行。一些当事人不理睬办案人员的现场勘测，不配合制作调查询问笔录，不提供相关协议合同材料；或者是胡搅蛮缠，天天拖延，时时撒谎，办案难以找到直接当事人；或者在国土资源部门下达处罚文书时不在送达回证上签收。如果不配备车辆、电脑、摄像机、照相机等必要的办案设备，运用先进科技成果提高办案的技术含量，办案效率必然难以提高，执法监察的应急能力和快速反应能力也难以产生质的飞跃。目前，基层局虽然装备有执法车辆，但真正用于执法监察方面的不多。建议由省国土资源厅和财政厅联合行文，从土地出让金和矿业权价款中按一定的比例返还给执法单位用于专项执法经费，并不得挪作他用。对于配备执法监察车辆、电脑、摄像机、数码相机等现代化高科技的执法办案装备，应由省执法监察总队明确统一配置，确保高效、快速、准确的查处国土资源违法行为。
六、适当提高执法人员的待遇，确保专业执法人员的相对稳定：建议由省国土资源厅和财政厅联合行文，根据各地的实际情况，制定具体标准，落实国土资源执法人员津贴，使国土资源执法监察这一高风险工作得到社会的认可。并由财政拨出专项经费，为每位国土资源执法监察人员购买意外伤害保险或平安保险。同时，对于办案有突出成绩的个人在提拔上要优先考虑，保证执法人员的相对稳定，确保执法人员的专业化。
作者姓名：杨波
工作单位：湖南省石门县国土资源局执法监察大队
